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陈刚:从武汉肺炎爆发看中国政府危机管理能力

2020-02-01 14:08:46    来源:马来亚视   

陈刚|在中国5000年的文明史中,灾害和危机治理能力一直是历朝历代政权的终极考验之一,对天灾应对不当,可能会引发巨大的人祸如饥荒、暴乱等,最终导致政权的更迭和历史上的改朝换代。

正是由于灾害管理对历朝历代统治者的这种特殊重要性,古代中国政治文化中形成了“荒政”这一特殊政治遗产,其中包含了封建王朝在救灾过程中形成的制度、政策、行为以及理论。德裔美国历史学家魏特夫(Karl A. Wittfogel)甚至将东方君主专制制度的来源,归因于中国在治水等救灾领域的特殊政治需求。

1949年中国共产党建政以来,中国大陆在社会、经济发展的同时,也遭遇了各种巨大的自然和人为灾害,其中损失特别惨重和影响深远的包括大跃进后的饥荒、唐山大地震、沙斯(非典型肺炎)疫情、汶川大地震等。在历次救灾过程中,中国政府体现了巨大的社会动员能力,中国军队也发挥了特殊作用,但在信息披露、政府透明度、公民参与等方面也暴露出制度上的不足。

其中最有争议性的当属2003年沙斯疫情的危机管理过程,各级政府在疫情开始蔓延时期的瞒报,以及各部门之间的协调沟通不足,被认为是错失控制疫情良机的重要原因,虽然有关官员随后被严厉问责,但制度上的漏洞并未完全修补。

2019年底开始在湖北武汉爆发的新型冠状病毒,是一场规模和烈度堪比沙斯的疫情传播,造成了重大人员伤亡,武汉这个千万人口重镇的全城隔离。世界卫生组织更将其宣布为国际关注突发公共卫生事件。这次武汉病毒的全面爆发,是对中国共产党灾害管理和危机应对能力的又一次严峻考验,中国国家主席习近平已经对外界表达了中国有信心有能力打赢这场防疫战。

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2020年是中共提出全面建成小康社会、实现第一个百年目标的冲刺之年,因此这场危机管理对中共的重要政治意义不言而喻。在疫情爆发前召开的中共四中全会上,国家治理体系和治理能力现代化,被放在了一个前所未有的新高度。在这一政治背景下,也可以看出这场严峻的防疫战,是对中国现代化治理能力的一次重要检验。

一般意义上的危机管理过程主要包括危机前的预测与预警、危机刚刚爆发时的监测和紧急反应、全面动员与应对以及危机结束时的反思与检讨等。从目前来看,疫情早期的预警、监测和信息披露明显不足。有中国大陆媒体报道,早在去年12月中,有关方面就已经知道武汉出现新冠病毒,并获悉会在人与人之间传播。遗憾的是,当地政府并没有第一时间将疫情公布于众。

相反,最先披露的八名医生却被武汉方面拘留(此处有误,应是“训诫”了)。直到12月底,武汉市卫健委才首次向社会披露已有27起确诊病例,本次疫情正式进入公众视野,但对于百姓最为关注的病毒是否存在人传人现象,答案却一直模糊。

1月11日至17日,湖北省如常召开人大和政协两会,更是让公众感觉事态并不严重。直到23日凌晨,武汉市政府突然宣布疫情升级并封城,令所有人错愕,此后确诊和疑似病例的三级跳式的增长,更是让外界感觉23日之前的疫情被大大低估了。由于封城决定来得突然,很多武汉市民因交通运输停顿和大多数商店关闭,而面临很大的生活不便。

23日以后,危机管理由地方上升为全国范围,防疫措施和信息披露大为改观。中国政府成立了中央疫情工作领导小组,协调领导各部门各地区的防疫工作,总理李克强亲自任组长。严厉的隔离措施被推广到了全国,但有专家担忧春运交通高峰大多已经过去,政府可能错失了隔离防疫的黄金时期。

与17年前沙斯疫情对比

研究显示,武汉新型冠状病毒与17年前肆虐北京,广东和香港的沙斯病毒相似,同属来自野生动物的病毒。从早期应对角度来看,武汉病毒和沙斯病毒有类似遭遇,并未引起有关部门和地方官员的足够重视。从危机管理的角度来看,两次疫情都暴露了危机前的预测与预警,以及危机刚刚爆发时的监测和紧急反应能力不足,这对建设现代化的中国国家治理体系构成了严重挑战。

2003年的沙斯疫情已经暴露出了政府主导的信息披露模式的缺陷和弊端,对社会舆论监督和大众参与灾害管理的重视不足,是疫情迟迟不能及时披露的重要原因。这一制度性缺陷一度随着社交媒体在中国的普及得到一定程度的弥补,但近年来对社交媒体和传统媒体的严格管控,又使得这一进展有所退步。在政府完全主导的危机管理模式中,一旦政府功能因为某些原因不能有效行使,危机管理的效率就会大打折扣。

建设现代化的国家治理体系,除了要依赖有效率的官方部门和技术手段之外,还必须发动群众去预警危机、监测危机和应对危机。在早期诊断过程中,一定有相当数量的医生、护士和病人家属群体已经掌握部分疫情,如果他们的信息能够在社交媒体上顺畅流动,那么很可能能够促成全社会的更早警觉和果断行动,从而在黄金窗口期用更小的成本和更低的代价阻断疫情的传播。中国共产党一贯提倡的群众路线,在危机管理的早期也应当有所体现。

(作者是新加坡国立大学东亚研究所高级研究员、助理所长,著有英文《中国灾害管理的政治学》(纽约:帕尔格雷夫麦克米兰,2016年)一书)
编辑:Fiona